邢佳颖:RCEP生效后的影响刍议

2012年11月,东盟启动《区域全面经济伙伴关系协定》(regional comprehensive economic partnership,RCEP)谈判。八年后,东盟同中国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰这五个对话伙伴国正式签署RCEP。2021年11月2日,东盟秘书处宣布RCEP已达到生效门槛,将于2022年1月1日对十个成员国生效。[1](见图1)

作为世界上最大的多边自由贸易协定,RCEP自谈判起就受到各界关注。本文首先探讨了RCEP生效后对各成员国的经济影响,然后分析了东盟在RCEP和地区合作的中心地位,最后讨论了RCEP于亚太地区的地缘政治意涵。本文认为,RCEP将给各成员国带来不同的经济影响和经济刺激点;东盟对RCEP的参与不仅是经济利益驱动的,更多是希望通过主导RCEP来保持东盟在东亚区域一体化进程中的中心地位和稳定区域安全;除东盟内部因素外,RCEP所强调的东盟中心地位还受到当前亚太地缘政治的影响。

作为世界上最大的多边自由贸易协定,RCEP涵盖约22.8亿人口,占世界人口的29.4%,区域内GDP合计达到25.9万亿美元,占世界GDP的30.6%(截至2020年)。[2]

RCEP生效后将促进区域内外的贸易和投资,对各成员国、亚太甚至全球经济产生一定的影响。同时,RCEP的生效也被认为有望缓解中美贸易战和新冠疫情对地区经济的冲击。

根据彼得森国际经济研究所的一项报告,所有成员国将从这项巨型贸易协定中获得收益。伴随着持续的贸易战,到2030年,RCEP可使世界收入增加2090亿美元,世界贸易增加5000亿美元。[3]

这项研究同时表明,中国将成为RCEP最大的受益者,其贸易政策将使中国收入增加1000亿美元,对原材料、轻工业、先进制造业、国内服务、贸易服务等出口也将产生积极影响。[4]

RCEP涉及的议题全面,包括货物贸易、原产地规则、海关程序、投资和知识产权等许多贸易与非贸易议题。(见图2)该协议旨在促进区域投资和贸易的自由化。其中,由关税减让引起的贸易影响,颇受关注。因为在自由贸易协定中,关税减让的程度和范围往往是最容易察觉和衡量的。

在RCEP达成之前,除了中日和日韩这两对经济体没有签署双边自由贸易协定之外,其他成员国彼此间已经存在其它的自由贸易协定。虽然各国根据这些协定所承诺的关税减让程度不一,但是大多都高于一般的协定。例如,东盟作为一个整体,与其他各经济体间零关税的税目比例已高达90%。[5]

此外,RCEP成员国或通过CPTPP实现了更高水平的贸易自由化。因此有观点认为,虽然RCEP在降低关税方面尚有空间,但以关税减让为措施的贸易和投资自由化对东盟已经不太重要。然而,由于各经济体的贸易方向和自贸协定的签署情况有所差异,RCEP的关税减让也将给各成员国带来不同的经济影响。

对中日韩三国来说,RCEP促使这三个国家首次达成了区域自由贸易协定。RCEP达成前,日本尚未同中国和韩国签署自贸协定,又是彼此重要的贸易伙伴。从关税减让的角度看,RCEP将使中日韩三国成为最大的受益者。

该协定生效后,将促进这三个国家之间的贸易流动。根据RCEP项下各国的降税承诺表,中国对日本和韩国的关税撤销率最终将达到86%,日本和韩国对中国最终的关税撤销率则分别达到88%和86%。

虽然这一比例仍然低于其它成员国间的关税减让程度,但是能够在一定程度为中日韩三国提供更多的贸易机会,并且加强三个国家之间的经济联系,为中日韩自贸区谈判奠定基础。当然,这一谈判仍将受到三方的外交关系的影响。

而对东盟国家来说,虽然RCEP能够使它们的进口转向生产效率更高的国家,但却会减少东盟的出口,使东盟国家面临不同程度的出口损失。[6]对比其他国家,RCEP会使东盟的贸易差额下降6%。[7]

此外,东盟的出口导向型企业和进口竞争产业的本国企业,也将面临来自其它RCEP成员国的更加激烈的竞争,特别是对于较不发达的东盟国家来说,如柬埔寨、老挝和缅甸。然而,根据联合国贸发会议的研究报告,到2050年,RCEP将会给十五个成员国带来10%的出口增长。[8]

这些贸易影响的结果,或通过贸易效应理论的推导,或通过相关模型的计算得出。然而,要对任何贸易协定的影响作出准确的评估,往往要困难得多。[9]

除了关税减让问题,RCEP其他的贸易改革,如适度扩大服务贸易、协调区域内的原产地规则、简化海关程序等,也将促进区域内外的贸易,各成员国也将从RCEP发现新的经济刺激点。

另一方面,RCEP在一定程度上整合了各成员国之间的自由贸易协定。如果这些协定间的差异能够得到缩减,RCEP区域内的“意大利面条碗”效应将有所化解。

RCEP是亚太地区第一个由非大国主导的自由贸易协定,旨在建立以东盟为中心的“现代、全面、高质量、互利的自贸区”。东盟致力于RCEP的进程,不仅有经济收益的考量,更有政治因素的影响。

从经济的角度看,RCEP能给东盟带来一定的收益。另外,东盟内部经济合作要求东盟对外合作。获得外国资本和确保出口市场,仍然是影响东盟内部经济合作的重要因素,也是不可避免的趋势;因而,东盟必须建立一个包括东亚地区合作和自贸协定的更加广泛的框架。[10]

而如上所述,如果RCEP给东盟经济带来的积极影响有限,或者说,RCEP未能从经济上使东盟成为最大受益者,那么仅从经济的角度理解东盟这一行为特点,似乎无法完全解释东盟在RCEP进程中的积极性和主动性,也很容易让我们忽略在RCEP进程中东盟想要达到的其他目标。

首先,东盟希望保持它在区域合作和一体化的中心地位。“如果没有东盟的中心地位,RCEP可能不会启动。”[11]自上世纪成立以来,东盟不断加强内部的一体化建设,致力于建设东盟共同体,为深化东亚区域合作创造了基础。

东盟在1992年建立了东盟自由贸易区(ASEANFree Trade Area,AFTA),于2015年成立东盟经济共同体(ASEANEconomic Community,AEC),明确了东盟一体化建设的目标和路径。

1997年金融危机后,东盟开始意识到地区合作的重要性,由此开启了东亚区域合作的进程,并且逐渐主导东亚合作倡议,例如东亚峰会(Asian Economic Summit, AES)和以AFTA为基础的以东盟为中心的“10+”的合作模式。

通过推动东亚地区的经济一体化,东盟逐渐确定了自身在地区合作的中心地位。但是,这种以东盟为主导的合作模式,开始受到越来越多的合作框架和模式的竞争,东盟希望能够通过推动RCEP来保持以它为中心的合作模式。

其次,东亚甚至是亚太地区的安全局势,迫使东盟做出维护自身利益的选择。2008年的金融危机对东盟和东亚地区的经济合作提出了更高的要求。对比包括美国在内的其它经济体,东盟和亚洲经济在金融危机后恢复得更快。

在全球经济中,东盟甚至是东亚,开始成为生产的主要基地、中间产品的主要市场和最终产品的潜在市场。区域内外的市场对东盟和东亚国家显得尤为重要。而此时的美国也将其外交重心从中东转移至亚太,并加入了TPP,希望能增加美国对东亚地区的出口。

在TPP纳入新成员国的时候,中国和日本分别提出了“东亚自由贸易协定”(EastAsia Free Trade Agreement,EAFTA)和“东亚全面经济伙伴关系协定”(ComprehensiveEconomic Partnership for East Asia,CEPEA)。

对东盟来说,中日韩三国尚无法达成三边自贸协定,传统的东亚区域合作框架有利于维持其主导地位。可是,在金融危机和TPP的压力之下,中国和日本分别提出新的东亚巨型自贸协定,这无疑对东盟的主导地位形成挑战。

东盟主导RCEP的关键,部分是根植于中国和日本这两个区域大国之间的竞争。在此背景下,提出RCEP成为东盟维持其中心地位的“次优选择”。RCEP的谈判也即承认了新兴区域经济架构中的“东盟中心地位”。[12]

作为一项重大的区域自由贸易协定,RCEP被赋予了重要的地缘政治意涵,也引起了关于RCEP是否成为“规则改变者”(game changer)的讨论。

虽然RCEP在标准方面比CPTPP更为有限[13],也不一定能够改变地区的贸易规则和模式,但作为一项重大的区域自由贸易协定,RCEP具有一定的地缘政治意涵。

第一,RCEP和CPTPP这两大区域自贸协定都没有美国的加入,这将给美国施加重新参与亚太经济的压力。

美国自特朗普时期退出TPP后,一直处在亚太自由贸易的边缘。RCEP生效之际,正值拜登执政团队想要支持美国制造业之时。然而,RCEP不仅可能使美国出口面临来自RCEP成员国更加激烈的竞争,从而减少其在RCEP区域内的市场份额;也可能迫使美国公司将其生产设施设立在RCEP区域内以获得市场优惠准入。

此外,中国在亚太地区经济影响力的上升(例如“一带一路”倡议和亚投行),也给美国施加了重返亚太的压力,否则它将有可能被中国排除在外。

第二,虽然RCEP强调东盟中心地位,但是作为RCEP最大的经济体,中国将继续在该区域内发挥经济和政治影响力。随着印度退出RCEP和美国退出TPP,RCEP使中国在亚洲战略平衡的游戏中多了一些优势。

虽然我们仍然需要一段时间来观察确定RCEP生效后带来的影响,但是目前RCEP释放了一个明显的信号,即中国对东盟国家和其他亚洲经济体是开放的,中国愿意参与区域合作,也愿意与发展中国家展开合作。

第三,中美日益激烈的战略竞争也将影响各成员国的外交战略,威胁东盟中心地位。

一方面,许多RCEP成员国是美国的军事盟友,仍将会与美国保持友好的关系,以获得美国在该地区提供的安全保障。对美国来说,如果无法在亚太经济参与中达到它想要的程度,或将转而加强其在亚太地区的安全联盟。

另一方面,许多RCEP成员国都是“一带一路”倡议重要的伙伴国,与中国保持着紧密的经济联系。虽然东盟不想在中美关系中“选边站”,但是在中美都无法摆脱结构性矛盾的情况下,这两股力量仍将严重影响东盟一直主张的“大国平衡”战略,甚至当中美战略竞争达到一定程度的时候,东盟不得不被迫“选边站”。

RCEP的生效是东盟成功维护其中心地位的标志,并将对地区合作格局产生一定的影响。但是,从当前的地缘政治动态看,东盟中心地位处于威胁之中。美方积极推动“印太战略”、“四边对话”机制和AUKUS,旨在重返亚太并建立以美国为中心的区域架构。

中国日益上升的影响力也引发周边国家和世界对中国的担忧,同样被认为是对东盟中心地位的挑战。在RCEP的案例中,东盟自身的合作协议AEC显示出的较小的野心,加上“东盟+1”自贸协定较大的差异程度,表明了东盟在对外谈判中受到了外部力量的干预。[14]

从东盟内部看,个别东盟国家在RCEP的谈判中发挥了更加重要的作用。在2018年就任主席国前后,新加坡都显示了它对RCEP谈判的兴趣和野心。[15]

换句话说,东盟中心地位的脆弱性主要体现在以下两个方面:

第一,东盟的中心地位存在功能性中心和权力中心的错位。由于东盟不是RCEP区域的权力中心,RCEP更多地是从功能上为各经济体提供了谈判和沟通的平台。
第二,东盟自身一体化面临着东盟成员国内部的结构调整[16],对域外国家的不同立场也将影响它们的战略选择。

东南亚国家是中国新兴周边关系的重点外交对象,支持和维护东盟中心地位,对中国具有积极意义。

在RCEP的案例中,中国积极参与RCEP的谈判进程,也是十五个成员国中首个完成核准程序的国家。对于东盟所主导的地区机制,中国的态度不仅发生了从谨慎到积极参与的转变,中国也在多个场合重申对东盟主导区域合作的支持。

以东盟为主导的区域架构,一方面能够缓和中国与区域内外大国的关系,降低周边国家和其它大国对中国的担忧和猜忌,起到稳定地区安全局势的作用;另一方面,通过东盟主导的合作与对话机制,能够缓和中国与一些东盟国家在领土领海争端问题上的争议。

此外,中国对东盟主导地位的支持,也能够向外界传递中国支持多边主义,且不谋求在地区合作进程中的主导地位。

虽然东盟并非地区权力的中心,但是东盟依然是RCEP和其它机制的功能性中心,在具体领域和议题的应对方面发挥着关键作用,包括该地区的安全、投资贸易、基础建设和跨境治理问题。

世界经济的重心有向印太区域转移的势头,而东盟作为东南亚一体化推进主体的稳健性与中国的未来发展息息相关。中国必须重视东盟在亚太乃至全球经济发展中的重要地位。

综上,除了经济利益的驱动,东盟更多是希望保持它在东亚区域合作和一体化的中心地位,并且稳定区域安全。RCEP在一定程度上能够促进地区贸易投资自由化,对各经济体也将产生不同的影响。

尽管RCEP存在局限性,但它仍然是亚太地区经济的重要推动力,生效后有望对地区经济复苏产生积极影响,同时也将面临诸多挑战,包括各国对承诺的履行程度、政治和意识形态的干扰、贸易保护主义的抬头、中美贸易战的持续、新冠疫情的不确定性等。

面对这些挑战,各经济体更需加强对话、沟通和合作。在推进RCEP的进程中,中国也需要帮助东盟维持中心地位,减少政治和意识形态对亚太经济一体化的干扰。

参考文献:

[1]ASEAN website. Regional Comprehensive Economic Partnership(RCEP) will come into force on 1 January 2022[EB/OL]. 2021-11-03 [2021-11-22]. https://asean.org/regional-comprehensive-economic-partnership-rcep-to-enter-into-force-on-1-january-2022/

[2]笔者根据世界银行数据计算所得。资料来源:WorldBank. https://data.worldbank.org/

[3]Peterson Institute for International Economics. East Asia decouples from theUnited States: Trade war, Covid-19, and East Asia’s new trade blocs[R].Washington:PIIE, 2020: 5, 34

[4]Peterson Institute for International Economics. East Asia decouples from the

来源:公众号IPP评论